時事評論：預算法修改后如何看“國家賬本”

????（新華視點）新起點上,預算法如何捍衛(wèi)超20萬億元國家財政

??? 新華網(wǎng)北京８月３１日電（新華社“新華視點”記者韓潔、沈翀、程士華）８月３１日，歷經(jīng)四次審議后幾乎“煥然一新”的預算法修正案草案終獲通過。這部有“經(jīng)濟憲法”、“準憲法”之稱的法律實現(xiàn)了２０年來的首次大修。

????專家稱，這場預算制度改革，對于包含一般公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算在內(nèi)的全口徑財政收入已超２０萬億元的中國來說，意義重大，是一個新的起點，將開啟我國邁向現(xiàn)代財政制度的“新時代”。

????解決地方債務風險之困：分清責任納入預算管理

????一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務風險成為預算法修改的一大焦點。

????財政部部長樓繼偉在８月３１日的新聞發(fā)布會上說：“把規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險單獨作為一個部分，凸顯了這個問題的重要性。重點是解決三個層面的問題�！�

????他說，第一，建立通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權，解決怎么借的問題。第二，對地方政府債務實施分類管理和規(guī)�？刂�，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關的監(jiān)督，解決怎么管的問題。第三，理清政府和企業(yè)的責任，解決怎么還的問題。

????據(jù)了解，舊預算法關于地方各級預算不列赤字的規(guī)定給地方政府發(fā)債設立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年，地方政府債務規(guī)模迅速上升。

????新預算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴格防范債務風險的擴張。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對本級政府舉借債務的情況作出說明。

????樓繼偉說：“公開是最好的陽光。因為有些專項轉移支付，目標重復，效果不大。十八屆三中全會的要求中專門提出，要清理、整合、規(guī)范專項轉移支付，當然這是‘動奶酪’的事情。通過公開預算，大家評一評，這是一個辦法，能夠減少一些專項轉移支付，有利于合并同類項。”

????解決“拍腦袋”定預算改預算之困：新法規(guī)定違規(guī)調(diào)預算將被追責

????“新預算法的出臺將對‘拍腦袋工程’起到一定制約作用�！北本┐髮W法學院教授劉劍文說，從立法宗旨看，預算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律�！耙簿褪钦f，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對象，人民監(jiān)督政府花錢�！�

????“拍腦袋”編預算、上項目帶來的損失和浪費十分可怕。如皖南一旅游城市，耗資３００多萬元建設的大橋在即將竣工之際卻遭拆除；北方一些嚴重缺水地區(qū)，卻不遺余力營造城市水景，開展“逆生態(tài)”的政績工程……

????新預算法增加了有關“預算調(diào)整”的規(guī)定，其中第６７條限定了執(zhí)行中允許調(diào)整預算的四種情況－－需要增加或減少預算總支出的、需要調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的、需要調(diào)減預算安排的重點支出數(shù)額的、需要增加舉借債務數(shù)額的。第７０條則明確規(guī)定，除６９條規(guī)定的程序，“各級政府不得作出預算調(diào)整的決定。”

????約束預算，還需要嚴肅追責。第９２條明確，“違反本法規(guī)定，進行預算調(diào)整的”，將對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任；第９４條則更加嚴格：違反本法規(guī)定“挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分�！�

????專家指出，近兩年，“三公經(jīng)費”管嚴了，但上有政策、下有對策，很多不應有的開支便被列入預算，發(fā)生了其他開支明顯增加的情況。這說明，預算編制不科學，就無法從源頭卡住花錢漏洞，后面的監(jiān)管再詳細也是徒勞。

????解決“看不懂”預算之困：新法規(guī)定不公開不說明將被追責

????記者親歷預算法修改的二審、三審和四審，如何解決公眾“看不懂”預算問題一直是歷次修改的討論熱點。

????從現(xiàn)行法“只字未提”預算公開，到二審稿將向社會公開預算、預算調(diào)整、決算寫入總則，再到三審、四審將預算公開的時效、內(nèi)容等條款補充入法，并強調(diào)要公開機關運行經(jīng)費和政府采購情況，預算法修改一步步完善，充分保證公眾的知情權。

????安徽大學經(jīng)濟法制研究中心主任華國慶既是一名關注預算法制的學者，也曾經(jīng)當選過地方人大代表。他說，雖然有著這樣的雙重角色，但他對財政預算同樣存在看不懂、看不明白的問題。

????上海財經(jīng)大學教授蔣洪認為，除了加大人大代表和公眾的專業(yè)知識水平，公開的信息更細化才是解決看不懂問題的根本。

????從要求政府對“本級政府舉借債務的情況”以及一些重要信息和事項作出說明，到明確一般公共預算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款”，修改后的預算法又往前邁進一步。

????“現(xiàn)行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經(jīng)濟分類公開，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理�！笔Y洪說。

????專家建議，預算公開搞了很多年，落實起來仍有難度。新預算法強調(diào)，未按規(guī)定公開或作出說明，將被追究行政責任。下一步，如何貫徹落實至關重要。如三公經(jīng)費，應把數(shù)字算清楚，接待了多少批人次、人均消費多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給百姓一本“明白賬”，這樣的監(jiān)督才更有力更有效。

????解決“亂花錢不問效果”之困：新法貫穿“績效”理念

????如何用最少的錢辦好最多的事，是百姓對于公共資金花費方面最關心的問題之一。在預算執(zhí)行過程中，只花錢不問效、一本“糊涂賬”的事情時有發(fā)生：農(nóng)家書屋建起來了，可一年也沒幾個人來看；每村投入１００多萬元建垃圾中轉站，但后期運轉資金不足成了“擺設”……

????要管好財政資金，強化績效理念不可或缺。修改后的預算法，多處強調(diào)了“績效管理”：編制預算要參考“有關支出績效評價結果”；人大出具的預算審查報告，要就“提高預算績效”提出意見和建議……

????此外，針對違反法律、法規(guī)改變預算收入上繳方式，以虛報、冒領等手段騙取預算資金，違反規(guī)定擴大開支范圍、提高開支標準等行為，新法還新增條款予以嚴肅追責－－責令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

????財政部財科所副所長白景明認為，推進績效管理，應在財政資金分配中更多引入競爭性機制，減少政府部門自由裁量權，同時要引入第三方機構對政府花錢進行績效評價，但如何建立獨立客觀的第三方評估機制是個新課題。

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