以銳意改革提升政府治理水平

　　以銳意改革提升政府治理水平

　　胡偉

　　全面深化改革，最難的就是政府自身的改革。但不改革就沒有出路。在這方面，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，銳意改革，敢于攻堅(jiān)克難，啃硬骨頭。只有這樣，才能不斷改善政府治理，增強(qiáng)政府的公信力，實(shí)現(xiàn)政府的現(xiàn)代化

　　十八屆三中全會(huì)部署全面深化改革，經(jīng)濟(jì)體制改革是重點(diǎn)。但經(jīng)濟(jì)體制改革的深化繞不開政府自身的改革，首先是從行政體制改革突破，以行政體制改革牽引和帶動(dòng)其他領(lǐng)域的相關(guān)改革，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，提升政府治理水平，這是三中全會(huì)要解決的核心問題之一。

　　政府面臨大量越位、缺位和錯(cuò)位狀況

　　就政府改革來講，主要面臨三個(gè)問題：一是政府體制如何來適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；二是如何來適應(yīng)社會(huì)的自主性；三是如何適應(yīng)公民參與不斷擴(kuò)大的需要。目前首先要解決的是第一個(gè)問題，即建立一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政體制。究竟怎么改，就像醫(yī)生給病人開藥方，首先要診斷病人患了什么病。我們目前的病癥很多，主要是三個(gè)方面的問題：

　　第一個(gè)問題，是一些政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常不清楚應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么，也就是職能定位不夠清楚。有的問題是理論上沒有完全搞清，有的問題是理論上雖然明白但實(shí)際運(yùn)作依然存在嚴(yán)重的錯(cuò)位，該做的沒有做，不該做的做了很多。

　　過去我們總是在研究政府究竟是太大還是太小，不少人都認(rèn)為政府太大，實(shí)際上我們的政府有些方面太大，有些方面太小。十幾年前，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者弗里德曼就有一個(gè)很有見地的觀點(diǎn)，他說中國(guó)的政府究竟是太大還是太小？答案是既太大又太�。涸诟深A(yù)經(jīng)濟(jì)和控制投資方面太大，在提供法治、公共物品和公共服務(wù)方面又太小。現(xiàn)在看來，這個(gè)穴點(diǎn)得依然非常準(zhǔn)，政府現(xiàn)在依然面臨著大量的職能越位、缺位和錯(cuò)位狀況。所以，現(xiàn)在政府改革很重要的一點(diǎn)就是要進(jìn)行合理的職能定位，轉(zhuǎn)變甚至重構(gòu)政府職能，把該管的管好，把不該管的放給市場(chǎng)和社會(huì)。

　　放權(quán)、分權(quán)、授權(quán)以及放松管制，是近30年來國(guó)際上公共管理的大趨勢(shì)。我國(guó)目前政府體制面臨的主要問題，依然是管了太多管不了、管不好、不該管的事情，這是鄧小平同志在改革開放之初就尖銳提出的問題，但迄今還是沒有得到有效解決。解決這個(gè)問題，需要充分注重政府與市場(chǎng)的功能互補(bǔ)作用和相互替代的邊界，政府主要是在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，而不是在與市場(chǎng)功能重疊的地方發(fā)揮作用。這次三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，同時(shí)提出實(shí)現(xiàn)“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理”，是關(guān)于市場(chǎng)和政府作用的重要新概念。

　　民主不夠與集中不夠的問題同時(shí)存在

　　第二個(gè)問題，是政府機(jī)構(gòu)太多太臃腫，而且支離破碎。經(jīng)過30多年的行政體制改革，我們?cè)诰��?jiǎn)機(jī)構(gòu)方面取得了一些成效，比如改革開放前國(guó)務(wù)院部委最多時(shí)達(dá)100個(gè)，現(xiàn)在精簡(jiǎn)到20幾個(gè)，但依然很大。美國(guó)聯(lián)邦政府的部只15個(gè)左右，其他發(fā)達(dá)國(guó)家一般也不超過20個(gè)。而且，我們不僅是政府的部門多，還有官員特別多，比如一個(gè)小小的縣，縣級(jí)在職領(lǐng)導(dǎo)往往有幾十個(gè)，這在全世界都絕無僅有，中國(guó)歷朝歷代也絕無僅有。但這么多官員、這么多機(jī)構(gòu)是不是就更有效了呢？實(shí)際上是造成部門主義、分散主義、地方主義十分嚴(yán)重，以及“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)�人化”的現(xiàn)象。政府看起來很強(qiáng)大，實(shí)際上是碎片化，令不行禁不止，該整合的沒有整合，該制約的沒有制約。用我們自己的話說，就是民主不夠與集中不夠的問題同時(shí)存在，很大程度上與民主集中制的原則相背離。這個(gè)問題的核心，是政府的構(gòu)造不合理，因此中央力推大部門制，這是從行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這個(gè)任務(wù)還遠(yuǎn)沒有完成，而超出行政系統(tǒng)的政府再造，則更是一個(gè)艱巨的任務(wù)，這是三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)工程。

　　必須回應(yīng)社會(huì)需求，也必須對(duì)公民負(fù)責(zé)

　　第三個(gè)問題，中國(guó)的傳統(tǒng)政治文化比較傾向于一種政府的監(jiān)護(hù)體制，政府和民眾之間是一種監(jiān)護(hù)者和被監(jiān)護(hù)者的關(guān)系，民眾往往比較被動(dòng)，缺乏自主性和參與渠道，而政府則缺乏“責(zé)任”和“回應(yīng)”，亦即民眾對(duì)政府無法問責(zé)，政府對(duì)民眾的需求也沒有靈敏的反應(yīng)機(jī)制。如果說上述第一個(gè)問題講的是政府功能優(yōu)化，第二個(gè)問題是政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化，那么這里第三個(gè)問題則是從政府和社會(huì)的關(guān)系角度來講的。政府是一個(gè)社會(huì)公共權(quán)威，但主權(quán)在民，因此政府不應(yīng)該是社會(huì)的監(jiān)護(hù)者，而是社會(huì)公仆，必須回應(yīng)社會(huì)需求，也必須對(duì)公民負(fù)責(zé)。但是在這些方面，我們的政府還很弱。近年來提出了“服務(wù)型政府”建設(shè)的目標(biāo)，如果政府連基本的“責(zé)任”和“回應(yīng)”都做不好，不了解公民的偏好，政府做得不好民眾也無法問責(zé)，怎么能夠保證政府提供良好的公共服務(wù)呢？在這個(gè)方面，不能只靠政府的自動(dòng)力，更要形成社會(huì)的壓力，以壓促變。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，“壓力”是促進(jìn)政府改革的重要途徑。

　　全面深化改革，最難的就是政府自身的改革。但不改革就沒有出路。在這方面，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，銳意改革，敢于攻堅(jiān)克難，啃硬骨頭。只有這樣，才能不斷改善政府治理，增強(qiáng)政府的公信力，實(shí)現(xiàn)政府的現(xiàn)代化。

　　（作者為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)、教授）

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